条例的特点及起草要领

    根据《中国共产党党内法规制定条例》规定，条例是七类党内法规中的重要一类。抓好每一部条例的起草，对于协调推进“四个全面”战略布局，特别是深入贯彻全面从严治党方针、加快形成完善的党内法规体系、实现全面推进依法治国总目标具有重要意义。
 

　　一、条例的主要特点
 

　　条例是对党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作作出全面规定的党内法规，是党内法规制度体系的主干和支架。条例主要有以下特点：一是广泛性。条例规范的对象通常是党内生活中某一领域或者某一方面比较重大的问题，内容全面系统。如果是某一领域或者某一方面的一般问题或者具体问题，则不适宜用条例来规范。二是原则性。条例所作的规定和要求比较原则、概括，各地区各部门在具体执行时可依据工作的实际需要制定适合各自情况的实施办法或者细则。三是稳定性。条例一经颁布实施，在一个相当长的时期内，对其所涉及的对象行为起着约束作用。即使一些试行的条例，从实践中来看，往往也要执行5～10年的时间。四是权威性。从制定主体上来讲，条例由党的中央组织制定，中央纪委、中央各部门和各省、自治区、直辖市党委无权制定。从发布形式上来讲，条例一般以中共中央文件形式发布。这就从制发的源头上保证了条例的权威性和约束力，党的各级组织和全体党员必须遵照执行。

　　目前，中央党内法规中共有24部条例（不含军队党内法规）。比较重要的有《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》《中国共产党党组工作条例（试行）》《党政领导干部选拔任用工作条例》《中国共产党党员权利保障条例》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党党内监督条例（试行）》《中国共产党巡视工作条例》等。
 

　　二、条例的结构
 

　　条例一般包括总则、分则、附则三部分。要提高一部条例的科学化水平，重要的就是必须注意合理地构造这三个组成部分。

　　（一）总则

　　条例的总则对整个条例具有统领作用。它是与分则、附则等相对应的条文和规范的总称，是整个条例的纲领和事关该条例全局内容的综合。总则一般是条例必备的组成部分。

　　总则的内容主要包括：制定目的和依据、适用范围、基本概念、基本原则、主管部门等。拟写条例总则要注意科学表述总则的各项内容。比如，关于条例的制定目的，写入的位置要正确，一般为第yi条；格式要规范，一般表述为“为了……制定本条例”；顺序要合理，当目的具有多项内容，需要用多句来表述时，一般采用具体到抽象、直接到间接、由近及远的顺序排列；内容要切实，不能把非目的性的内容写进去。关于条例的制定依据，一般以党章、准则或者其他有关规定为依据；依据不宜写得过于笼统，也不宜过于具体；依据与目的可以合写为一条。关于条例的基本原则，如有多项，应当按其内在逻辑顺序排列，一般依照重要程度排列。

　　（二）分则

　　条例的分则是与总则相对应的，使总则内容得以具体化的条文的总称。分则是对各有关主体、客体、行为、结果作出分别规定的部分，即规定具体的行为规则，指明该条例鼓励什么、允许什么、禁止什么、限制什么，具体的奖励和惩罚措施等。从另一个角度讲，分则是具体条件、行为模式、后果模式的主要载体，一般系统、具体地规定权利或职权、义务或职责，行使这些权利或职权、履行这些义务或职责的保障措施，以及行使或侵犯权利或职权、履行或不履行义务或职责所引起的结果。

　　分则在条例的结构中居于重要地位。没有分则，总则不能得以具体化。而且，分则不仅是总则条文的具体化，还是对总则条文的综合化，是条例中的实质内容。

　　在条例中，分则一般是以非明示的形式出现，也就是说，条例中一般并没有分则的标题，往往是依据一定的顺序分成几章来排列。比如，党内监督条例（试行）的分则就分为监督职责、监督制度、监督保障三章，党内法规制定条例则按照时间顺序把分则分为规划与计划、起草、审批与发布、适用与解释、备案清理与评估五章，干部教育培训工作条例（试行）的分则分为管理体制、教育培训对象、内容与方式、教育培训机构、师资教材经费、考核与评估、监督与纪律七章。

　　在条例起草实践中，我们一般是把罚则作为分则的一部分来看待的。为了增强条例的严肃性、逻辑性和执行力，一般应当就“监督与责任”单独规定一章，作为罚则或分则的一部分。罚则部分要言简意赅，留下接口，与纪律处分条例、党内监督条例等保持衔接。

　　（三）附则

　　附则是条例中作为总则和分则的辅助性内容而存在的一个部分，对总则和分则的实施具有重要作用。条例中附则的内容一般包括关于制定实施办法或者细则的授权规定、关于解释权的规定、关于施行日期的规定、关于宣布有关党内法规或规范性文件失效或废止的规定。实践中条例的附则一般是明示的，即在附则内容前标有“附则”字样。

　　需要强调的是，附则中关于宣布有关党内法规或规范性文件失效或废止的规定，实践中往往是对之前出台的相关党内法规作出处理，而忽视了对相关规范性文件的处理，这是不全面的，应该对与条例有关的党内法规和规范性文件一并作出及时清理。还有的仅仅笼统规定“此前有关规定，凡与本条例不一致的，以本条例为准”，这是不科学的，除非此前相关的党内法规和规范性文件还无法作出整体宣布失效或废止的处理，否则，在条例中均应明确规定对哪些党内法规和规范性文件作出宣布失效或废止处理。

　　需要说明的是，关于施行日期，由于党内法规公开发布时往往只公开条例，一般不公开通知内容，为便于党员群众准确了解施行日期，建议施行日期写明具体年月日，一般以会议审议通过的日期或者领导同志zui后签发的日期为准，而不是笼统地写“本条例自发布之日施行”。
 

　　三、起草条例应把握好的几个关系
 

　　（一）粗与细的关系。条例写到什么程度，如何定位，是起草中的一个重要问题。从条例本身的效力层级来看，它仅次于党章和准则，高于规则、规定、办法、细则，在整个党内法规体系中居于主干性地位。因此宜定位在中观偏上的位置，不宜过于具体和详细，做到要言不烦、意尽言止，以给专项制度留出空间和余地，对党章、准则和其他条例中已有明确规定的内容，一般不再作重复规定；同时，也不能过于宏观，要保证条例有针对性、可操作性。

　　（二）前与后的关系。条例规定的是党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作。在这一领域或者方面，实践中一般都已形成比较成熟的做法和经验。对那些经过检验切实可行、群众认可的好做法好经验，要在总结提炼的基础上，把它吸收到条例中来。同时，还要适当着眼长远，针对现实中的一些“硬骨头”，以改革的精神推进制度创新，注意适当超前，使条例的内容体现时代性、把握规律性、富于创造性。

（三）统与分的关系。一部好条例，应该做到统分结合、该统则统、该分则分。比如，条例的总则是对整个条例具有统领作用的，因此，不能过于简单，不能漏掉应当包括的内容；也不能过于繁琐，篇幅过长、条文过多，把可以独立作为一个部分且分量较重的内容写入总则；不能把总则当作一个“杂物袋”，把凡是不好放到别的部分去的内容，都写入总则，导致总则失去统领性、协调性。再比如，关于行为与责任。规定行为，一般以“分”的形式去阐述各种行为，要求“应该做什么”“不该做什么”；规定责任，一般以“统”的形式去阐述一类行为“做不到会怎么处理”。

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