十二届全国人大常委会第十一次会议11月1日表决通过关于修改行政诉讼法的决定。其中规定,被诉行政机关负责人应当出庭应诉。同时规定,被告经法院传票传唤,无正当理由拒不到庭,或者未经法庭许可中途退庭的,法院可以予以公告,还可以提出关于处分的司法建议。同时,新法扩大了行政诉讼案件的受理范围,有望解决民告官“立案难”问题。

    自1990年以来,行政诉讼法已实施了20多年。随着我国行政审判的水平不断提高,民告官的各项制度也在不断完善之中,但不可否认,行政首长出庭应诉制度在我国尚未正式建立,民告官却不见官是普遍现象,导致一些行政案件的结局并不完美。以深圳市为例,数据显示,2012年深圳市法院共新收各类行政案件2531宗,而全年仅有11宗行政案件是由行政首长出庭应诉的。

    进一步看,行政机关主要负责人不愿出庭,原因主要在于放不下身段,感觉尴尬、丢脸。尽管缺席审判并不影响法律效力,但却反映了一些政府官员不重视公众诉求的心态。在行政诉讼中,被告代表政府和公权力,而原告往往是公民个人,处于相对弱势地位。官员出庭与原告平等对话,体现的是对普通公民和法律的尊重,不仅丢不了面子,还会保住里子。

    不容置疑,行政诉讼是法治国家得以实现的前提条件。诚如党的十八届四中全会提出,法律的权威源自人民内心拥护和真诚信仰。在依法执政、依法治国、依法行政共同推进,法治国家、法治政府、法治社会一体建设中,依法行政和法治政府建设是重要环节和难点所在。因此,行政诉讼制度事关行政权的依法正当行使和公民权利的有效保障。

    一个国家法治状况无疑与行政权的有效监督和制约密切关联,作为法治国家在进行国家治理时,都必须考虑把行政权关进制度笼子里。从目前来看,行政诉讼制度作为国家治理体系的重要组成部分,理应发挥在法治轨道上把行政权关进制度笼子的特殊职能作用。比如行政机关负责人出庭应诉,可直接感受法庭氛围,也可以促使其在今后的实践中敬畏法律,提高依法行政的意识,消除特权思想。要看到,权力需要约束,官员的自我约束、内部约束总比不上法律约束来得直接、有力。

    目前,行政诉讼法修正案已规定行政机关负责人应当出庭应诉,同时,对于实践中有的行政机关向行政诉讼原告施加压力,迫使其撤诉的行为,修改后的行诉法规定以欺骗、胁迫等非法手段迫使原告撤诉的,以及官员无故不到庭等都将予以追责,这不仅增强了法律的威慑力,同时进一步加强了民众民告官的信心。

    因此,各地在推行行政首长出庭应诉制度的同时,要跟进把“告官不见官”现象纳入问责体系,倒逼官员自觉遵守行政诉讼法修正案中“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”的法律规定,从而真正维护司法制度的权威。

    从长远看,行政机关负责人出庭应诉应该成为一种常态。这是因为,在行政诉讼案件中,行政机关负责人出庭应诉,为民众提供了一个平等对话的平台,可以直接对话、质疑、辩解。这不仅能有效地消除老百姓的抵触情绪和对抗心理,化解矛盾,也体现了法律面前一律平等的原则,体现了对行政相对人的尊重。总之,在法治语境下,行政机关负责人出庭应诉乃法治政府的应有之义；行政机关负责人出庭应诉也是推进依法治国、依法行政的必然要求。