陕西警官学院教师、金路公务员考试研究中心研究员李祖华

　　评析：问责制是对政府的违法行为及其后果都必须和能够追究责任的制度。申论考试反映的社会现象一般都是给社会造成负面影响的事件或案例，对造成负面影响的单位或个人必须追究责任。因此，问责制 是申论解决问题的通用措施。

　　一、建立问责制意义

　　首先，问责制的实行体现了党中央、国务院依法执政、依法行政的决心。依法执政、建设法治国家，是我们党提出的基本治国方略。依法行政、建设可问责政府，是对各级政府的基本要求，特别值得关注的是，2004年3月5日，温总理总理在向十届全国人大二次会议所作的《政府工作报告》中指出，各级政府要做到“有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿”。问责制实质上就是让掌握公共权力的各级领导干部对其行为负责。领导干部重视民意、承担责任，以政绩表现赢得人民的信任和支持，这是依法执政、依法行政的题中应有之义。

　　其次，问责制的实行表明了党中央、国务院深化干部选拔任用制度改革的决心。当前，干部选拔任用制度改革的一个难题是解决领导干部能上不能下的问题，建立一种更直接、更有效的干部淘汰机制，以提高干部队伍素质。长期以来，由于缺乏“下”的评判标准、政府依据和具体途径，一些领导干部只要不违法乱纪被撤职开除，即使出现重大决策失误和造成重大经济损失，也不会受到职务惩戒，职级终身保留，职位很难挪动。这直接导致在一些重大问题、事故、恶性事件发生之后，一些责任部门和相关领导干部观望等待、麻木不仁、不作为等现象。问责制的实行，使严重失职、群众意见大的领导干部不能赖着不走，有“咎”当下，平庸、不进取也要下。推行这一制度，对于完善领导干部考核体系、拓宽领导干部“下”的渠道、优化干部资源配置、提高行政效率具有重大而深远的意义，是解决干部能上不能下问题的一个新的途径和突破口。

　　再次，问责制的实行说明了党中央、国务院加强勤政廉政建设、提高执政能力的决心。廉政固然重要，勤政更是固本之策。领导干部只有高效从政，才能担负起对人民的责任，才能适应变化中的形势任务的需要。问责制不仅针对领导工作中的失误和所造成的损失，同时也针对工作中的不作为和效率低下，从而保证干部廉政勤政、提高工作效率。提高执政能力，是当前我们党面临的一项迫切而重要的任务。提高党和政府的执政能力和行政能力，关键在于提高各级领导干部的素质和能力。实行问责制，对不能适应岗位要求的素质能力低下的领导干部进行问责，不仅能使有责干部正确对待自己，奋而提高，而且对其他干部也是一种警醒和促进。这无疑是提高党和政府的执政能力、行政能力的一个重要着力点。

　　二、问责主体和对象

　　实行问责制，明确问责主体即由谁来问责至关重要。问责制是民主政治的产物，只有领导干部的授权组织或管理组织才有权对其进行问责。也就是说，问责主体应该是那些被问责干部的授权组织和管理组织。因此，在制定问责制度时，对于选任制干部和委任制干部应明确其不同的问责主体，只有这样，才能确保问责的合法性。问责对象，是指不履行或者不能正确履行职责的各级党政领导干部。无论是故意还是过失，只要是因为不履行或者不能正确履行职责、造成不良影响和后果的领导干部，都应该受到问责。问责制的要义就在于找出应当负责的人并且让其负责，改变过去无人负责的局面。

　　三、问责的情形

　　明确界定问责对象所负责任的情形，是制定和实行问责制的主要内容。对此，各级各地党政机关都应针对自身具体情况予以明确规定。一般来讲，问责情形应主要包括以下方面：失职渎职，致使发生重大政治事件、重大安全事故的；责任意识淡薄，虚报、瞒报、迟报重大突发事件造成不良影响或工作损失的；在重大事件面前，未按有关规定和上级要求及时、有效地处理，造成严重后果或损失的；工作效率低下，执行不力，致使政令不畅的；执法不严、监督不力，造成严重不良政治影响或其他严重后果的；指使、暗示下属部门或人员滥用职权、徇私舞弊的；违反法定程序，盲目决策，造成严重政治影响或重大经济损失的，包括随意安排使用财政资金或造成国有资产浪费甚至流失，以及重大建设项目发生严重质量问题的；机关效率低下、服务质量差、工作态度生硬的；在招商引资活动中不讲诚信、在政府采购活动中不进行招投标的，等等。

　　四、问责方式

　　问责方式，是指对被问责干部的处理方式。只有明确问责方式，才能确保有责干部受到应有的处理。问责方式应主要包括：无责，免责，责令责任人作出书面检查，取消责任人当年评优评先资格，通报批评，诫勉，警告，记过，使责任人停职检查，令责任人引咎辞职，责令责任人辞职，免职，以及其他党纪政纪处分。违纪违法要移交执纪执法机关处理。在问责制度中，不仅要规定问责方式，还要明确什么样的情形和行为应受到何种处理，也就是要明确规定责任情形和行为与问责方式的对应关系。

　　六、问责程序

　　问责程序的规范性、可操作性，是实行问责制的保障。问责制是组织同体监督和异体监督的有机结合。一方面，问责制必须充分发挥社会、群众、舆论等外部监督的作用.只要社会有议论、群众有反映、媒体有报道，问责主体都可以据此实施问责；另一方面，问责制又必须考虑到组织监督、特别是上级组织监督独特的权威性。这样，问责由何人或何类何级组织根据何种情况提出，遵循什么样的程序进行问责，显得至关重要。目前实行的问责制，主要是同体监督，是组织系统内部对成员的问责。而有效的、真正的问责制，必须充分发挥异体问责的作用，特别是公民、法人、新闻媒体以及其他社会组织的作用。问责制不仅要规定问责主体应根据同级或上级组织的要求提出问责，还要规定问责主体须根据公民、法人和其他社会组织检举、控告、投诉以及新闻媒体曝光提出问责；不仅要具体规定群众、机构、团体、人大、政协等可通过什么方式、什么程序提起质询、促动问责，而且还要规定责任干部对群众、机构等提起的质询必须有怎样的回应，由什么样的机构来监督干部必须做出回应，必须在什么场合、通过什么渠道来进行回应等。只有这样，问责制才能真正落到实处。

　　七、建立问责制措施

　　真正科学的问责制的实行，不仅需要有规范的制度规定作保证，而且需要配套制度的强有力支持。同时，还需要在全社会形成良好的舆论氛围，激发群众、社会组织、媒体等积极参与的政治热情。建立问责制需要注意以下几个方面的问题。

　　第yi，政务信息公开，保证群众的知情权和媒体的报道权。问责制实行的一个重要方面，是保证异体监督的畅通无阻。公民、法人和其他社会组织的检举、控告、投诉以及新闻媒体曝光是启动问责程序的必要条件之一。要保证这一条件的实现，就必须使政务信息公开，确保群众的知情权和媒体的报道权。在信息不透明的情况下，领导干部们可以轻易地把公共信息化为私有，愚弄公众或蒙骗上级，问责制的实行将大打折扣。根本解决信息公开的问题，有赖于制定全国统一的《信息公开法》，要求各级党委政府除涉及国家安全必须保密的事项外，其他所有政务信息必须予以公开。当然，在全国性法律出台之前，作为一种过渡的办法，不妨由地方各级党委政府制定信息公开的规定。与信息公开密切相连的是媒体的报道权，因为媒体报道是社会群众获取政务信息的重要渠道。对有关信息尽可能迅速、详实地进行报道，是媒体的天职。所以，必须出台保障媒体报道权的相关规定，赋予新闻机构独立的新闻报道权和调查权，保证新闻宣传的客观性和公正性，防止新闻媒体因受制于地方领导机关或个别领导干部，只报喜不报忧，甚至歪曲事实，提供虚假信息，欺骗组织，蒙蔽群众。

　　第二，转变干部从政观念，形成新型政治文化氛围。问责制不仅意味着领导干部出了事必须负一定责任，还意味着对于那些政绩平庸、群众不满意的干部，也要责令其辞职，直至免职。这就需要各级领导干部逐步转变从政观念。真正的问责，既来自于制度的硬规定，也来自于群众与舆论的软压力，还来自于干部自身的道德自觉，以及更为浓厚的政治氛围。如果问责只是组织安排，那就不是人们期待的真正问责。在当代中国，只有深入推行政治体制和干部人事制度改革，改变那种只对上级负责的传统官场文化，问责制才可能扎下根来，成为真正的革命性制度，从而避免其成为选择性惩罚或防止责任范围扩大甚至掩盖更大责任的工具。同时，实行问责制是解决领导干部“下”的问题的一项重要举措，需要一个宽松的社会舆论环境。要引导群众正确看待对有责干部的问责，树立干部的“上”与“下”是人才资源优化配置过程的新观念，使群众和干部都以一颗平常心看待问责。否则，干部心理上的压力过大，不能正确对待“下”，问责制就很难得到长期坚持。

　　第三，严格职责划分。科学问责制的前提，是在不同的部门与职位之间进行严格的职责划分，合理地配置、划分权力和责任。问责必先明责，要按照权责一致的原则，通过建立健全各种责任制，对各类权力岗位应负的责任作出细致的规定，防止含糊不清。完备的责任制度可以强化干部的责任意识，让其明白不仅要对自己的直接责任负责，还要对所辖范围内的非直接责任负责。更为重要的是，它保证了实施问责时在各个方面和环节上都能顺藤摸瓜，找到具体的责任对象。在职责划分不明确的情况下，问责制的实行将困难重重；即使实行了，其所遇到的阻力也可想而知。建立在职责划分清楚之上的问责制，还可以使领导干部在一定程序上更负责、更科学地行使手中的权力，迫使一些想以手中权力做幕后交易的干部有所顾忌，促使权力拥有者时时想到权力行使不当将会受到追究。

　　第四，加强其他配套制度建设。问责制的真正实行，还需要健全完善相关配套制度予以支持。一是建立科学的领导干部考核评价制度。只有运用多层次、多角度、多渠道的评价方法，对领导干部的政治业务素质和履行职责的情况做出准确客观的评价，才能为问责制的实施提供科学依据。二是完善人民代表大会制度和党代表大会制度，以此为突破口，扩大领导干部选举的范围，将更多的领导干部纳入民主选举和民主监督范围，为问责制提供制度根基。三是建立健全舆论监督制度。当前，我国的舆论监督力度不够，当领导干部出现过失或不作为时，很少有舆论压力迫使问责主体对其提出问责。四是加强保障机制建设。实行问责制，必须建立被问责干部的政治经济待遇等保障机制，以免其后顾之忧。特别是对于主动引咎辞职的领导干部，可以予以适当安排，并建立跟踪机制，对进步较快、在新岗位上做出成绩的，可根据工作需要予以提拔任用，努力形成一种领导干部既能上能下又能下能上的良好局面。